Rzeczywista czy pozorowana transformacja polityki ochrony środowiska naturalnego Chin?

Zanieczyszczenie środowiska stanowi wyzwanie nierzadko lokalne, ale coraz częściej globalne. Jeśli spojrzeć na stan przyrody w Chinach, to nie ma wątpliwości, iż jest ona niezadowalająca, nie tylko dla ekologów, ale także samych mieszkańców Państwa Środka. Chiny prowadząc swoją politykę wspierania rozwoju gospodarczego za wszelką cenę, nie przywiązywały przez lata większego znaczenia do kwestii środowiskowych. Zmiana polityki, w tym zakresie na proekologiczną wymaga nie tylko deklaracji, ale podjęcia konkretnych działań, a w ślad za tym wyasygnowania odpowiednich środków finansowych. Czy Chiny faktycznie, a może tylko pozornie zmieniają swoją politykę na proekologiczną?

Nie można jednak problemu zanieczyszczeń środowiska sprowadzać wyłącznie do specyfiki Chińskiej tj. centralnie planowanej, a lokalnie zniekształcanej polityki. Chiny obecnie uznawane są w niektórych dziedzinach za jednego z większych trucicieli środowiska. Aby to zrozumieć należy spojrzeć z perspektywy na konsekwencje rozwoju handlu międzynarodowego, a jeszcze szerzej globalizacji, która zorganizowana na sposób amerykański została wykorzystana w dużej mierze w ostatnich latach na potrzeby wzrostu Chin. W konsekwencji chociażby w 2012 roku zarobki robotników fabrycznych w Chinach stanowiły już jedną dziesiątą poborów ich amerykańskich odpowiedników, w odróżnieniu od 2005 roku w którym to wynosiły tylko jedną dwudziestą. Różnice rozwojowe choć nadal znaczące, konsekwentnie ulegają zmniejszeniu.


Degradacja środowiska nierozerwalnie łączy się z industrializacją, urbanizacją, czy też zwiększeniem zapotrzebowania energetycznego Państwa Środka. Obecnie Chiny górują w światowej emisji dwutlenku węgla (28%), tlenku azotu (25%), pyłu zawieszonego PM2.5 (35%). Około. 90% wód gruntowych w miastach jest skażonych, ok. 50% wód w rzekach jest tak zanieczyszczona, iż nie nadaje się nawet do celów rolniczych, przez co 700 mln Chińczyków ma problem z dostępem do wody pitnej. Jest tak, ponieważ według ostrożnych szacunków 1/3 odpadów przemysłowych oraz 2/3 ścieków komunalnych nie podlega żadnemu oczyszczaniu. Jakość powietrza jest bardzo zła, do tego stopnia, iż w stolicy średnio odpowiada to 4 wypalonym papierosom dziennie przez jedną osobę, natomiast gdy poziom pyłów osiąga wyższe odczyty, wówczas odpowiada to aż 25 wypalonym papierosom dziennie. Ostrożne estymacje wskazują, iż śmiertelność ze względu na zanieczyszczenie powietrza na 100 tys. mieszkańców w Chinach jest jedną z większych i wynosi 112 osób (w 2016 roku). Chiny ustępują tutaj jedynie Indiom (184 zgodny).


Nie ma wątpliwości, iż od początku reform pro rynkowych, na początku lat 80 XX wieku ChRL nie przywiązywała wagi do ochrony środowiska ponieważ, pierwszorzędnym celem było wydobycie kraju z gospodarczego niebytu. Powyższe może nie dziwić biorąc pod uwagę fakt, iż ochrona ekosystemów nie jest możliwa jeśli ludzie przymierają głodem, wówczas kwestie ekologii, tak modne na Zachodzie zupełnie tracą na znaczeniu wśród obywateli którzy walczą, i to dosłownie o życiowe przetrwanie. Przywiązywanie wagi do kwestii środowiskowych w dużym stopniu uzależnione jest od poziomu życia. Stąd z dużą łatwością społeczeństwom Zachodnim przychodzi wskazywać Chiny jako chłopca do bicia, dyżurnego, którego można skarcić za nieprzestrzeganie międzynarodowych standardów ochrony środowiska. Nie można zapominać, iż w przeszłości to Zachód był i nadal jest znaczącym emitentem zanieczyszczeń co wiąże się z poszczególnymi etapami rozwoju cywilizacji. Począwszy od prostej mechanizacji, przez masową produkcję, komputeryzację i automatyzację, po integrację ICT w gospodarce. Obecnie kiedy duża część przemysłu, wytwórczości ulokowana została na skutek procesów globalizacyjnych na Wschodzie w tym w dużej mierze w Chinach, to właśnie ten obszar określany jest często jako fabryka świata odpowiada za znaczną część światowej emisji.


Chiny umiejętnie wykorzystując mechanizmy wzrostu handlu światowego skorzystały na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych przyjmując niejako na siebie odium zatruwających środowisko fabryk, które co należy przyznać produkowały na rzecz także zachodniego konsumenta. Interes na pierwszy rzut oka wydaje się być obopólny, Zachód którego dynamika wzrostu jest zdecydowanie poniżej oczekiwań, otrzymał dostęp do tanich produktów, a Chiny pracę i możliwości rozwoju.


Poczucie katastrofalnego poziomu zanieczyszczenia Chin w dłuższej perspektywie mogący zagrozić dalszemu wzrostowi gospodarczemu sprawiło, iż postawa Pekinu zmieniała się z polityki, którą można określić jako, bogacenie się kosztem środowiska, w kierunku większego przypisywania uwagi kwestiom ochrony przyrody. Biorąc pod uwagę wysoki poziom centralizacji chińskiego systemu politycznego, postanowiono wdrażać politykę ekologiczną w sposób zdecentralizowany trochę na wzór polityki rozwoju. Przyjmowano więc akty prawne zapewniające przynajmniej po części ochronę przyrody, aczkolwiek nie przywiązywano do nich większej wagi, zwłaszcza jeśli na poziomie lokalnym chodziło o napływ kapitału zagranicznego, czy tworzenie nowych miejsc pracy. Ochrona środowiska wobec wymogów wspierania wzrostu gospodarczego stanowiła niezwykle odległy punkt odniesienia do dalszych działań.


Międzynarodowe doświadczenia w kształtowaniu polityki ekologicznej wskazują na konieczność podejścia kompleksowego do problemów związanych z zanieczyszczaniem przyrody. Wskazać należy na 5 kluczowych elementów które decydują o skuteczności są to: (1) podejście strategiczne; (2) dobre prawo uwzględniające normy ochrony przyrody; (3) mechanizmy skutecznej implementacji prawa i standardów ochrony; (4) (nie)występowanie postaw ekologicznych w społeczeństwie; (5) środki finansowe mające na celu finansowanie inwestycji dzięki którym możliwe będzie przestrzeganie standardów oraz inne działania osłonowe dla społeczeństwa.


Podejście strategiczne i prawo


W ciągu mniej więcej ostatnich dwóch dekad z aktywności mocno zdecentralizowanych jak na warunki chińskie, polityka ekologiczna zmierza do powtórnej recentralizacji, zwłaszcza w okresie rządów Xi Jinpinga. Przyczyną modyfikacji polityki był fakt, iż Chiny prowadziły jedną z bardziej zdecentralizowanych polityk na rzecz środowiska, a jednocześnie odnotowywały istotną jego degradację. Zwrot polityki Pekinu w kierunku ponownej centralizacji w zakresie ekologii można odnotować w wyniku chociażby przebiegu XVIII zjazdu KPCh 2012 roku, kiedy ogłoszono koncepcję budowy tzw. „cywilizcji ekologicznej”. Koncepcja odnosi się do kompleksowego wsparcia dla ochrony środowiska, zintensyfikowania wysiłków na rzecz ochrony przyrody, ograniczenia presji na środowiska oraz wzmocnienia systemu zarządzania służącemu jako wsparcie dla postępu ekologicznego. Przykładowo ogłoszona w listopadzie 2013 Decyzja w sprawie niektórych ważnych kwestii dotyczących kompleksowego pogłębienia reformy - wzywa do możliwie najostrzejszych zasad ochrony systemu ekologicznego w imię budowy „cywilizacji ekologicznej” (Decision). Chodzi o zwiększenie nadzoru centralnego nad implementacją ochrony środowiska. Głównie mowa o konsekwencjach wynikających z zanieczyszczania środowiska takich jak sankcje karne, urzędniczy system odpowiedzialności przez całe życie, którego celem jest karanie urzędników osiągających niezadowalające rezultaty w ochronie środowiska. Są to także usprawnienia w zakresie mechanizmów monitorowania poprzez wzmocnienie gromadzenia i publikacji danych środowiskowych oraz przeprowadzanie audytów stanu ochrony środowiska w momencie gdy dany urzędnik odpowiedzialny za środowisko opuszcza swoje stanowisko.


Chinom nie brakuje prawa jako instrumentu polityki w większości dziedzin podlegającym ochronie środowiska. Brakuje im za to rządów prawa, a w szczególności odpowiedniej jego implementacji. Ogląd praktyki politycznej ChRL wskazuje, iż luka implementacyjna w zakresie wdrażania prawa ochrony środowiska wynika głównie z lokalnego protekcjonizmu. W sytuacji konfliktu norm środowiskowych z zamierzeniami, działaniami przedsiębiorców, władze lokalne decydują się na odstępstwa od skrupulatnego stosowania obowiązujących norm w zakresie ochrony przyrody. Dbałość o rozwój biznesu kosztem środowiska ma wiele przyczyn, chodzi o tworzenie miejsc pracy, dodatkowe wpływy do budżetów lokalnych z tytułu podatków, a jednocześnie osiąganie założonych na poziomie centralnym celów gospodarczych. Do tego dochodzi dualna struktura administracyjna administrowania ochroną środowiska. Lokalne instytucje odpowiedzialne za przestrzeganie standardów ochrony – Biura Ochrony Środowiska (BOŚ) ze względów m.in. finansowych w większym stopniu odpowiadają na impulsy pochodzące od władz lokalnych aniżeli relacjom hierarchicznym, głównie administracyjnym wyższego szczebla BOŚ (władza centralna).


Relacje władza centralna – lokalna


W ostatnich latach odgórne egzekwowanie prawa stało się bardziej surowe, świadczą o tym wprowadzane bardziej rygorystyczne przepisy krajowe i sankcje dotyczące ochrony środowiska, czy też stosowanie wiążących celów środowiskowych dla lokalnych liderów, prowadzenie ogólnokrajowych kampanii egzekwowania prawa jak również wprowadzenie scentralizowanego programu zbierania lokalnych danych dotyczących emisji, to tylko kilka przykładów. Jednym z trendów mających wpływ na większą surowość w stanowieniu prawa było ograniczenie uznaniowości w prawie ochrony środowiska. W tym kontekście istotne stało się wprowadzanie coraz wyższych minimalnych kwot sankcji. Przykładowo w odniesieniu do nowelizacji ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniom powietrza i kontroli z 2000 roku wprowadzono minimalne kary za naruszenia niezależnie od okoliczności wystąpienia odstępstw. Minimalne sankcje mogą pomóc w przezwyciężeniu lokalnego protekcjonizmu, ponieważ zmusza to lokalne BOŚ do osiągania minimalnego poziomu egzekwowania po wystąpieniu określonych naruszeń. Tutaj pojawia się jednak problem w jaki sposób zapewnić, aby w sytuacji wystąpienia naruszenia lokalne BOŚ podejmowały działania.


Wskazane wyżej przykłady wyraźnie dowodzą, iż samo prawodawstwo bez skutecznej implementacji nie może być skutecznym instrumentem ochrony środowiska. W przypadku poziomu lokalnego, szczególną rolę odgrywa terenowy szef KPCh. Jego znaczenie bierze się stąd, że to właśnie on decyduje o rozdziale środków finansowych między różne biura w strukturach regionalnych i lokalnych (poziom prowincjonalny, prefekturalny, gminny) oraz podejmuje decyzje w sprawach dotyczących zmian kadrowych. Ponieważ są one w dużej mierze napędzane promocją lokalnych urzędników, jego ograniczona uwaga i kompromisy w alokacji środków finansowych są naturalnie uzależnione od zachęt wynikających z mechanizmów promocji. Promocja lokalnych urzędników w Chinach stanowi ocenę kadrową sprzężoną z wdrażaniem Planów Pięcioletnich składających się z szeregu inicjatyw społeczno-gospodarczych. Faktem jest, iż kombinacja kontroli władzy centralnej nad karierami urzędniczymi oraz lokalnej odpowiedzialności stworzyła swego rodzaju mechanizm konkurencji między urzędnikami w zakresie wysokiego poziomu implementacji standardów ochrony przyrody.


Postawy (nie)ekologiczne i finanse


Trudno mówić o pełnym zwrocie w kierunku ochrony przyrody kiedy w tym procesie nie uczestniczą obywatele. Przepisy prawa w których umieścić można nawet najbardziej wysublimowane standardy ochrony bez akceptacji na poziomie lokalnych społeczności nie przyczynią się do poniesienia standardów ochrony. Nie poprawią dla przykładu stanu zanieczyszczenia rzek, jakości czy powietrza, kiedy dogodnym sposobem pozbywania zanieczyszczeń komunalnych jest ich powszechne spławianie ich za pomocą rzek, czy przydomowe spalanie plastiku, kiedy powinny być odpowiednio składowane. Mowa tutaj o szerszym problemie uczestnictwa w ochronie środowiska w codziennych praktykach konsumenckich obywateli. Aby jednak mówić o społecznej odpowiedzialności za środowisko niezbędne są dwa elementy, po pierwsze dostęp do informacji na temat środowiska, po drugie działania ze strony państwa mające na celu włączenie społeczeństwa w ochronę środowiska.


W pierwszym aspekcie związanym z informacją na temat środowiska, solidność zbieranych danych w Chinach na poziomie lokalnym, to kwestia wiary. Stąd wraz z nowymi celami środowiskowymi wprowadzono także nowe metody weryfikacji danych lokalnych, które w mniejszym stopniu opierają się na danych miejscowych, a bardziej na szacunkach, obliczonych na podstawie np. czynników emisji, takich jak poziom PKB, wskaźnik urbanizacji, wskaźniki zużycia węgla, a także ilość nowych urządzeń kontrolujących emisję zanieczyszczeń i zamkniętych urządzeń przemysłowych. Ciągle nie zmienia to faktu, iż dane mogą być odległe od rzeczywistości. Ocena rzetelności chińskich raportów wynikających z monitorowania środowiska pozostaje nadal dużym wyzwaniem dla czytelnika. Pomimo ciągłych wysiłków podejmowanych przez rząd chiński w celu wzmocnienia zarządzania środowiskiem, niedokładności w danych z monitoringu środowiska są nadal obecne. Do tego należy dodać, iż ciągle wyzwaniem jest możliwość udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych przez lokalne władze. Świadomość ekologiczna obywateli Chin rośnie. Wypadnie zaznaczyć, iż czym innym jest ogólna deklaracja zasadności dbania o otaczający ludzi ekosystem, a zupełnie odmiennym jest faktyczna postawa przekładająca się na konkretne działania podejmowane przez obywateli. O tym, że w Chinach taki rozdźwięk istnieje wskazują dane samego Ministerstwa Ekologii i Środowiska. Otóż aż 92% Chińczyków jest zdania, że sortowanie śmieci jest ważne dla ochrony środowiska. Jednocześnie tylko 30% stwierdza, że robi to dobrze lub bardzo dobrze. Powyższe można potraktować jako punkt wyjścia do coraz szerszych działań władz ChRL w kierunku wspierania postaw pro środowiskowych.


Zważywszy na doświadczenia międzynarodowe, należy stwierdzić, iż przejścia Chin na deklarowaną tzw. zieloną gospodarkę nie będzie procesem pozbawionym trudności. Tam, gdzie odwracalność zanieczyszczenia środowiska z punktu widzenia inwestycyjnego jest możliwa, tam zachodzi konieczność wyasygnowania znacznych środków finansowych. Podobnie jak w innych muszą to być nie tylko środki publiczne, ale także kapitał prywatny. Do tego doliczyć należy koszty wynikające z faktycznego stosowania standardów (przepisów prawnych) ochrony środowiska podczas procesu inwestycyjnego. Kwoty dotychczas asygnowane w ramach chociażby planów ochrony powietrza (lata 2013-2017 było to 277 mld dolarów), wydają się być niewystarczające.


Transformacja implementacji polityki ochrony środowiska determinowana jest przez wielopoziomowy model zarządzania publicznego w Chinach. Władze podejmują rozliczne aktywności w celu skutecznego osiągania celów środowiskowych wśród których można wskazać na formułowanie proekologicznej doktryny państwa, czy ustanawianie na poziomie centralnym celów ekologicznych. Jednak skala uchybień w materii ochrony środowiska jest tak duża, iż trudno obecnie mówić o zadowalającym rezultacie. Działania te raczej należy postrzegać jako proces rozłożony na dłuższą perspektywę czasową. Głównym podmiotem implementacji analizowanej tutaj polityki jest państwo i jego instytucje w tym rozbudowane struktury biurokratyczne. Przestrzeń organizacyjna w świetle przeprowadzonej analizy przedstawia się jako kluczowa. W tym zakresie wśród mankamentów wskazać należy na instytucjonalną fragmentację, słabość kadrową oraz finansową poszczególnych podmiotów. Nieefektywne funkcjonowanie struktur biurokratycznych, która stanowi pochodną braku solidnej implementacji prawa i standardów ochrony środowiska naturalnego.


Działania na rzecz podniesienia standardów ochrony przyrody w Chinach wydają się być konieczne, jednak efekty są ciągle dalekie o oczekiwanych. Wysiłek jaki podejmuje państwo chińskie musi zostać odnotowany. Nadal jednak przy centralnych deklaracjach ochrony przyrody następuje lokalna adaptacja. Adaptacja, która wynika z ciągle przywiązywania przez władze niższego szczebla oraz obywateli większej wagi do wzrostu gospodarczego aniżeli ochrony przyrody. Należy domniemywać, iż ponowna centralizacja polityki ekologicznej może przynieść dodatkowe pozytywne rezultaty, ale bez działań na rzecz wspierania postaw proekologicznych, a także odpowiedniego finansowania, trudno oczekiwać przełomu. Stąd pytanie o to, czy Pekin faktycznie jest zainteresowany poprawą egzekwowania norm ochrony przyrody pozostaje nadal otwarte, wobec niskiej skuteczności podejmowanych aktywności. Odpowiedź będzie bowiem uzależniona o stanu rozwoju Państwa Środka. Jeśli chiński model rozwoju społeczno-gospodarczego będzie poważnie zagrożony trudno będzie odnotować faktyczny wzrost działań na rzecz środowiska naturalnego.


dr hab. Marek Świstak


Na podstawie: Marek Świstak, Jan Tkaczyński (red.), Azjatycki model rozwoju społeczno-gospodarczego. Wybrane aspekty w świetle standardów i doświadczeń Unii Europejskiej, Kraków 2019, Wydawnictwo UJ.

Ostatnio opublikowane:
  • YouTube
  • Twitter Ikona społeczna
  • Facebook Social Ikona