Specjalne regulacje prawne na czas zagrożenia koronawirusem – kilka uwag

8 marca tego roku weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zwana potocznie i w mediach „specustawą”, a dla potrzeb niniejszego felietonu „ustawą o COVID–19”.

Jej uchwalenie odbyło się przy praktycznie jednoczesnej deklaracji ustawodawcy o pilnej konieczności nowelizacji tego aktu normatywnego, m. in. z uwagi na uwzględnienie oczekiwań polskich przedsiębiorców. Wspólnie ze wspomnianą ustawą Minister Zdrowia wydał dwa rozporządzenia tj. z dnia 7 marca 2020 roku w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji oraz, także z tego dnia, w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Związane z opisywaną problematyką jest także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 marca 2020 roku w sprawie zwolnienia z podatku akcyzowego alkoholu etylowego użytego do produkcji produktów biobójczych, odnoszące się w treści również do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki lub zwalczania skutków choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS–CoV–2 (czyli wywołującym chorobę o przyjętym oznaczeniu COVID–19). Można spodziewać się, że w materii dotyczącej koronawirusa pojawią się i to niedługo kolejne akty normatywne.


W tym kontekście warto także wspomnieć o dotyczących służb sanitarnych styczniowych zmianach w prawie, w tym związanych z przewidywaną likwidacją Państwowej Inspekcji Sanitarnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz uregulowaniem sytuacji Wojskowej Inspekcji Sanitarnej i wojskowych ośrodków medycyny prewencyjnej. Jednocześnie w lutym ogłoszono, że zakażenie koronawirusem zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.


Ustawa o COVID–19 uściśla przyjęte zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia koronawirusem oraz rozprzestrzeniania się tej choroby zakaźnej u ludzi,w tym procedury podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby. W normie tej określono także zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia koronawirusem, uprawnienia i obowiązki świadczeniobiorców oraz świadczeniodawców, jak również innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania i zwalczania wskazanej choroby zakaźnej, a także zasady pokrywania kosztów realizacji opisywanych przedsięwzięć. Znane z relacji medialnej regulacje dotyczą m. in. wprowadzenia możliwości zlecenia pracownikowi przez pracodawcę wykonywania przez czas oznaczony pracy poza miejscem jej stałego wykonywania, bądź też przyznania dodatkowego zasiłku opiekuńczego dla osób osobiście sprawujących opiekę nad dzieckiem, w przypadku zamknięcia żłobka, przedszkola lub szkoły z powodu zagrożenia koronawirusem. Wprowadzono także możliwość odstępowania od przepisów dotyczących wymogów zamówień publicznych w przypadku towarów lub usług niezbędnych do przeciwdziałania COVID–19 oraz ewentualność określenia maksymalnych cen niektórych produktów leczniczych, wyrobów medycznych i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia.


Normami, które wywołały pewien dyskurs publiczny, są regulacje z art. 10 i art. 11 ustawy o COVID–19. Pierwszy z tych przepisów daje możliwość Prezesowi Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożenia na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem koronawirusowi, a Ministrowi Zdrowia takie uprawnienia w stosunku do określonych podmiotów leczniczych. Jak wskazuje wprost regulacja, zadanie to w szczególności może dotyczyć zmian w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego lub przekazania wyrobów medycznych lub aparatury i sprzętu medycznego dla zapewnienia kontynuacji udzielania świadczeń zdrowotnych w innym podmiocie leczniczym. Zastosowane na etapie procesu legislacyjnego zmiany w tym przepisie spowodowały wprowadzenie zapewnienia środków na pokrycie wydatków związanych z nałożeniem zadania, jak również koniecznością naprawienia szkody przez ministra właściwego do spraw zdrowia w przypadku poniesienia jej przez podmiot leczniczy. Na podstawie art. 11 ustawy, wojewoda – w związku z przeciwdziałaniem COVID–19 – może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie i państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W tym samym zakresie Prezes Rady Ministrów może – na wniosek wojewody – wydawać polecenia obowiązujące inne osoby prawne i jednostki organizacyjne oraz przedsiębiorców, przy czym będzie się to odbywać w drodze decyzji administracyjnej, nie wymagającej uzasadnienia i podlegającej natychmiastowemu wykonaniu. Podobny mechanizm ma zadziałać w przypadku odmowy zawarcia przez przedsiębiorcę umowy z wojewodą na wykonywanie zadań związanych z przeciwdziałaniem koronawirusowi. Umowy te miały by być przy tym finansowane z budżetu państwa a prace związane z prowadzeniem planistycznych przygotowań do realizacji zadań ze środków własnych przedsiębiorcy.


Ustawa o COVID–19 wprowadziła także zmiany w innych obowiązujących aktach normatywnych, w tym m. in. w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej – żołnierz czynnej służby wojskowej będzie mógł być skierowany przez dowódcę jednostki do wykonywania zadań innych, niż wynikające z jego specjalności wojskowej i przeszkolenia wojskowego, o ile posiada kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania tych zadań. Zmiany dotknęły również ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, w której rozszerzono definicję „zadań na rzecz obronności państwa” – dodając w zakresie mobilizacji gospodarki oraz planowania operacyjnego słowa „a także w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego”, co w praktyce może oznaczać także przeciwdziałanie koronawirusowi. W ustawie tej stworzono także możliwość selektywnego uruchomienia programu mobilizacji gospodarki, m. in. w przypadku „ochrony ludności przed zagrożeniami występującymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których charakter i rozmiar wymaga użycia środków niebędących w posiadaniu właściwych organów administracji rządowej lub posiadanych w niewystarczającej ilości” (art. 4b ust. 6 pkt 2), co wydaje się nad wyraz czytelne w kontekście zagrożenia epidemicznego. Poważne rozszerzenie posiadanych uprawnień Ministra Zdrowia, w tym wobec producentów i importerów wyrobów medycznych, wprowadzono poprzez nowelizację ustawy–Prawo farmaceutyczne. W ustawie o zarządzaniu kryzysowym doprecyzowano natomiast możliwości żądania przez dyrektora RCB do niezwłocznego, nieodpłatnego wysłania komunikatów do określonych grup użytkowników sieci telekomunikacyjnych. Rozbudowie uległ słownik definicji zawartych w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przy czym pojawiły się tutaj takie zwroty jak: „strefa zero”, „strefa buforowa”, „strefa zagrożenia”, „zagrożony obszar” oraz „miejsce kwarantanny”. W ustawie tej zmieniono także przepisy dotyczące obowiązkowej hospitalizacji, jak również obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Nie został przy tym określony maksymalny czas obowiązkowej hospitalizacji a w zakresie kwarantanny lub nadzoru zakreślono go do 21 dni – środki te mogą być jednak stosowane więcej niż raz wobec tej samej osoby („do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego”– art. 34 ust. 3). Tej materii dotyczą dwa wydane przez Ministra Zdrowia w dniu 7 marca 2020 roku wspomniane na wstępie rozporządzenia.


Zmiany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poszły dalej i ustawodawca wprowadził w niej kolejny już w ostatnich latach nowy tryb pozamilitarnego zastosowania pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44a). W tym przypadku, jeżeli użycie innych sił i środków byłoby niemożliwe lub mogłoby okazać się niewystarczające, Minister Obrony Narodowej może przekazać pododdziały wojska do dyspozycji Głównego Inspektora Sanitarnego lub wojewody, na którego obszarze podejmowane są działania związane ze stanem zagrożenia epidemicznego, stanem epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności choroby szczególnie niebezpiecznej lub wysoce zakaźnej. Skierowane oddziały i pododdziały wykonywały by zadania określone przez Głównego Inspektora Sanitarnego lub wojewodę, jednak – tak jak w wielu pozostałych trybach – pozostawały by pod dowództwem przełożonych służbowych.


Ostatnie z opisanych w niniejszej pracy przyjęte rozwiązanie może budzić największe uwagi konstytucjonalistów. Mianowicie w dodanym do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi artykule 46a przewidziano możliwość, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego „o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego”, aby Rada Ministrów określiła – w drodze rozporządzenia – zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, a także ustanowiła w nim różnego rodzaju ograniczenia. Mogą one dotyczyć m. in. sposobu przemieszczania się, zakazu używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, nakazu ewakuacji lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na wyznaczonych obszarach, a także zakaz opuszczania „strefy zero” przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.


Ocena wszystkich przytoczonych powyższych regulacji nie powinna być pozbawiona wiedzy na temat niebezpieczeństw pochodzących od koronawirusa. W szczególności sytuacja we Włoszech pokazuje jak bardzo groźne mogą być następstwa zwiększonej, niż na razie w Polsce, skali epidemii. Wydaje się, że aktualnie podejmowane przez władze publiczne, zarówno rządowe, jak i samorządowe, rozwiązania w zakresie zapobiegania i zwalczania zagrożenia epidemicznego są prawidłowe (np. odwołanie imprez masowych, zawieszenie zajęć w szkołach i na uczelniach wyższych, kontrole na granicach państwa), choć zapewne – idąc głosem niektórych ekspertów – mogły by być bardziej sprawnie lub szybciej wprowadzone. Należy mieć świadomość, że walka z koronawirusem tak naprawdę dopiero nas czeka a jednym z większych wyzwań będzie zapewne ograniczona liczba funkcjonariuszy formacji bezpieczeństwa wewnętrznego i pracowników urzędów władz publicznych, także przecież mogących ulec zakażeniu. Przewidywane zwiększenie zakresu zadań dla Policji (m. in. udział w kontrolach granicznych, odwiedziny u osób przebywających pod nadzorem epidemicznym) może po raz kolejny pokazać słabą kondycję kadrową tej formacji.


W tym kontekście, niektóre z przyjętych w ustawie o COVID–19 oraz w zmianach dotychczas obowiązujących aktów normatywnych rozwiązań należy ocenić pozytywnie. Kryzys wywołany koronawirusem będzie miał daleko idące konsekwencje, nie tylko w zakresie zdrowia i życia obywateli ale przede wszystkim dla gospodarki narodowej oraz finansów publicznych i niepublicznych – co także obrazuje już sytuacja we Włoszech, choćby w obszarze turystyki, przewozów i spłaty kredytów hipotecznych. Na chwilę obecną nie wiemy do jakiej skali wartości dojdzie liczba osób zakażonych w Polsce ale w przypadku znacznego jej zwiększenia może dojść do konieczności zastosowania w życiu uchwalonych regulacji.


W systemie polskiego prawa znane jest wydawanie ustaw „o szczególnych rozwiązaniach”. Działo się tak m. in. w 2010 roku, gdy uchwalono ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 roku, jak i wcześniej, w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 roku oraz z lipca 1997 roku. Można jednak odnieść wrażenie, że w tamtych przypadkach obejmowały one sposoby postępowania wobec zaistniałych już klęsk. W zakresie zwalczania skutków ewentualnych epidemii prawodawstwo polskie zna różnego rodzaju regulacje (przykładowo w II Rzeczpospolitej powoływano urząd Naczelnego Nadzwyczajnego Komisarza do spraw walki z epidemiami), a podczas najgłośniejszej w powojennej Polsce epidemii ospy prawdziwej we Wrocławiu i okolicach w 1963 roku ratowano się uchwałami rad narodowych.

Analizując ustawę o COVID–19 oraz zmiany innych ustaw, nasuwa się oczywiście pytanie o konieczność wydania tej regulacji oraz o jej stosunek do zagadnienia stanów nadzwyczajnych i zarządzania kryzysowego. Każde uchwalenie nowych przepisów powinno być poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego obowiązującego w danej materii a następnie zbadaniem możliwości nowelizacji już będących w obrocie aktów normatywnych. Dopiero takie postawienie sprawy powinno skutkować opracowaniem projektu nowej ustawy i podjęcie nad nią prac legislacyjnych. Można przyjąć, że na ustawę o COVID–19 powinno się patrzeć przez pryzmat ograniczenia z mocy samej ustawy czasu obowiązywania części jej przepisów (art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po 180 dniach a art. 31 po upływie 365 dni od dnia wejścia jej w życie), co nie jest standardem w polskiego porządku prawnego – i w tym być może tkwi kwestia zamysłu ustawodawcy. Nie dotyczy to jednak nowelizacji innych ustaw i choćby wspomnianego art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy pamiętać, że pewne ograniczenia wolności obywatelskich zawarte w tej ustawie, funkcjonują już od wielu lat (np. w zakresie czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się czy zakazu udostępniania nieruchomości do działań przeciwepidemicznych) i nie były podważane w kontekście ustawy zasadniczej. Niemniej rozszerzanie katalogu tych ograniczeń powinno w demokratycznym państwie prawa mieć swoje granice, zwłaszcza, że cześć z nich przypomina lub jest tożsama z tymi zawartymi np. w ustawie o stanie klęski żywiołowej (jak chociażby: zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców, całkowita lub częściowa reglamentacja zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, nakaz ewakuacji, nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach). To zbliżanie się przyjmowanych rozwiązań do regulacji nadzwyczajnych ściśle określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (czyli do stanu wojennego, wyjątkowego lub właśnie stanu klęski żywiołowej) jest po części niebezpieczne i rodzi niepotrzebne wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów władzy. Jeżeli ustrojodawca przewidział w ustawie zasadniczej stan klęski żywiołowej i określił jakie wolności oraz prawa obywatelskie mogą być wówczas ograniczane (są wymienione m. in. wolność działalności gospodarczej, wolność osobista, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), to trzeba się głęboko zastanowić czy wartości te mogą być też regulowane innymi aktami normatywnymi. Stan klęski żywiołowej nie był w Polsce nigdy zastosowany i można odnieść wrażenie, że niekiedy – pomimo wystąpienia okoliczności, które mogły skutkować jego wdrożeniem – wpływ na to mogły mieć czynniki o charakterze politycznym, przede wszystkim w kontekście zakazu przeprowadzania w ciągu 90 dni od jego zakończenia wyborów Prezydenta RP i organów kolegialnych (patrz np. powodzie z lat 1997 i 2010).


Wprowadzone w marcu 2020 roku zmiany nie odnoszą się również do kwestii zarządzania kryzysowego, które aktualnie staje się jednym z wielu (np. obok działań antyterrorystycznych) sposobów realizacji przedsięwzięć w sytuacjach kryzysowych przez organy władz publicznych. Także i w tym zakresie wciąż nie mamy rozgraniczenia pomiędzy stanami nadzwyczajnymi a samym zarządzaniem kryzysowym.


W związku z pojawieniem się kolejnego, tym razem dedykowanego dla zwalczania chorób zakaźnych, trybu użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, to należy zauważyć, że zarówno przepisy ustawy o stanie klęski żywiołowej, jak i ustawy o zarządzaniu kryzysowym uwzględniają własne tryby wykorzystania wojska i w obu tych przypadkach wprost zawarto możliwość zaangażowania żołnierzy do działań przeciwepidemicznych. Rozszerzanie w ostatnich latach liczby tych trybów (wspomnieć można choćby ostatni – art. 25b ustawy o zarządzaniu kryzysowym tj. oddawanie do dyspozycji wojewody „doraźnych zgrupowań zadaniowych” złożonych z żołnierzy, którzy posiadają uprawnienia do wykonywania polowania) również powinno mieć głębokie uzasadnienie.

Ostatnio opublikowane:
  • YouTube
  • Twitter Ikona społeczna
  • Facebook Social Ikona