Powrót do Paryża. Możliwości wprowadzenia w Polsce stanu wyjątkowego ze względu na zagrożenie terror

13 listopada minęły trzy lata od czasu pamiętnych ataków terrorystycznych w Paryżu, które wstrząsnęły Francją i były powodem wprowadzenia w tym kraju unormowań nadzwyczajnych. Skoordynowane działanie uzbrojonych w broń automatyczną i materiały wybuchowe dziewięciu napastników, doprowadziły do śmierci łącznie stu trzydziestu siedmiu osób oraz zranienia ponad czterystu kolejnych. W pamięci publicznej wydarzenia te w szczególności zapisały się odgłosami wybuchów zarejestrowanych podczas odbywającego się wówczas w Paryżu meczu towarzyskiego Francja – Niemcy, jak również świadomością masakry wziętych zakładników w teatrze „Bataclan”, w którym zginęła większość ofiar. Bezpośrednia aktywność zamachowców na ulicach Paryża trwała około 45 minut (od momentu pierwszego samobójczego wysadzenia się – godz. 21.16, do momentu opanowania przez terrorystów teatru – ok. godz. 22.00). W tym czasie doszło do trzech wybuchów i ostrzelania kilku miejsc publicznych w różnych częściach miasta[1].

źródło: PAP / EPA / IAN LANGSDON

Reakcja władz francuskich na powyższe ataki była zdecydowana, choć niewątpliwie sama akcja kontrterrorystyczna musiała odbywać się w warunkach poważnego szumu informacyjnego, wynikającego choćby z uzyskiwania przez formacje bezpieczeństwa wewnętrznego dużej liczby, niekiedy wzajemnie się wykluczających, sygnałów od osób zagrożonych i świadków wydarzeń. Sytuację utrudniała konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przebywającemu na trybunach stadionowych Prezydentowi Republiki Francuskiej oraz obawa o zachowanie zgromadzonego na meczu tłumu. Z drugiej strony działania służb ułatwiał stan podwyższonej gotowości, będący pokłosiem ataków terrorystycznych mających miejsce w Paryżu w styczniu 2015 roku. Od godz. 22.15 w okolice teatru „Bataclan” zaczęły przybywać pododdziały antyterrorystyczne, które o godz. 0.20 14 listopada przeprowadziły szturm. Do godz. 0.58 zlikwidowano napastników oraz przeszukano wszystkie pomieszczenia w budynku. Od pierwszego ataku minęły trzy godziny i czterdzieści dwie minuty[2].


W międzyczasie Prezydent Republiki Francuskiej postanowił wprowadzić w kraju stan wyjątkowy, w którego unormowaniach znalazły się rozwiązania mające ograniczyć swobody obywatelskie (np. prawo do organizowania zgromadzeń publicznych), jak i zwiększające uprawnienia funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa wewnętrznego (np. poprzez ułatwienie przeprowadzenia przeszukania). Tymczasowo zamknięto granice Francji i skierowano na ulice Paryża patrole wojskowe. Decyzja o zastosowaniu unormowań nadzwyczajnych została ogłoszona w orędziu Prezydenta o godz. 23.58, czyli w dwie godziny i czterdzieści dwie minuty od pierwszego wybuchu. Można przyjąć, że zarządzenie stanu wyjątkowego nastąpiło przed wystąpieniem telewizyjnym a więc co najmniej kilkanaście minut wcześniej i zapewne było związane z realizacją przygotowanego wcześniej planu reakcji państwa na sytuację kryzysową. Charakterystyczny jest fakt, że podjęcie i przekazanie opinii publicznej tej decyzji nastąpiło przed zakończeniem działań kontrterrorystycznych, na co wpływ niewątpliwie miał brak pewności co do dalszego rozwoju wypadków oraz niemożność wykluczenia kolejnych ataków. Należy przy tym założyć, że zastosowanie stanu wyjątkowego miało na celu wypełnienie również celów politycznych oraz społecznych (m. in. pokazanie determinacji władzy w opanowaniu sytuacji), a jak pamiętamy cykliczne jego przedłużanie trwało aż do końca października 2017 roku.


Podstawowym celem stanu wyjątkowego jest przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa, rozumianego jako radzenie sobie przez władze publiczne z niebezpieczeństwami i sytuacjami kryzysowymi za pomocą środków pozostających na co dzień w ich dyspozycji. Środkami do osiągniecia tego celu jest tymczasowe ograniczenie takich praw podstawowych przysługujących obywatelom, które mogą stanowić utrudnienie dla sprawnego działania instytucji państwa w sytuacji wystąpienia szczególnych zagrożeń, jak również doraźne zwiększenie kompetencji wybranych formacji i służb. Tym samym, dla ratowania dobra nadrzędnego (bezpieczeństwa struktur państwa), poświęca się inne dobro (prawa i wolności obywatelskie), przy założeniu, że niezwłocznie po uregulowaniu sytuacji, dobro poświęcone zostanie przywrócone.


W polskim systemie prawnym również występuje instytucja stanu wyjątkowego. Jej ramy reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 228 i 230) oraz ustawa o stanie wyjątkowym[3]. Tego typu rozwiązanie nadzwyczajne może wprowadzić Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, wydając na wniosek Rady Ministrów stosowane rozporządzenie, przedstawiane następnie w ciągu 48 godzin od jego podpisania Sejmowi, któremu z kolei przysługuje prawo do jego uchylenia. Stan wyjątkowy wprowadza się w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych. Ustawodawca od samego początku przewidział, że powyższe zagrożenia mogą być również spowodowane działaniami o charakterze terrorystycznym, a od roku 2011 także działaniami w cyberprzestrzeni.


Pomimo „oddechu” jaki nabiera teraz Europa, w związku z ograniczeniem skali migracji oraz brakiem poważniejszych czynów o charakterze terrorystycznym, wydaje się, że zagrożenie na tym tle będzie zawsze aktualne, a Polskę mogą kiedyś dotknąć podobne zdarzenia jak te, które wydarzyły się trzy lata temu we Francji. Wprawdzie system, w którym główną rolę w działaniach antyterrorystycznych odgrywa Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w kontrterrorystycznych Policja, zdaje się funkcjonować prawidłowo, jednak z braku doświadczeń nie znamy jego wydolności. Teoretycznie jest możliwe takie przeprowadzenie jednostkowego ataku terrorystycznego (np. z użyciem broni masowego rażenia) lub wielu ataków o mniejszym zasięgu, że wypełnione zostaną przesłanki do rozważenia zastosowania unormowań nadzwyczajnych. Regulacje dotyczące stanu wyjątkowego pozwalają m. in. na: zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania wszelkiego rodzaju zgromadzeń i imprez masowych, wprowadzenie nakazów lub zakazów przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów, ograniczenie transportu drogowego, reglamentację zaopatrzenia ludności, jak również dają uprawnienia do stosowania odosobnienia. Wszystkie te rygory mogą okazać się przydatne dla ułatwienia wykonywania zadań przez formacje bezpieczeństwa wewnętrznego np. do zapobiegania kolejnym atakom lub w sytuacji opanowania paniki, bądź samorzutnej masowej ewakuacji mieszkańców.


Należy przyjąć, że każde postanowienie o zastosowaniu stanu wyjątkowego będzie decyzją trudną, gdyż w państwie o ustroju demokratycznym wszelkie – nawet czasowe – wzmocnienie kompetencji władzy wykonawczej, przy ograniczeniu praw i wolności obywatelskich, zrodzi niezależne od dotychczasowych napięcia społeczne i będzie podlegało bieżącej ocenie publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że proces podejmowania decyzji o wprowadzeniu stanu wyjątkowego może odbywać się w warunkach bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania kluczowych organów państwa i konieczności dokonania ich ewakuacji (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów, Sejm). Obowiązujące przepisy nie przewidują zaś zmiany tej procedury w zależności od tego typu utrudnień – jak to ma miejsce na przykład w przypadku wprowadzenia stanu wojennego. Warto przy tym pamiętać, że samo pojawienie się szczególnych zagrożeń i wypełnienie przesłanek do wprowadzenia stanu wyjątkowego nie będzie się wiązało z automatycznym uruchomieniem tej instytucji. W dalszym ciągu faktyczną podstawą decyzji jej zastosowania będzie subiektywna ocena sytuacji dokonywana przez podmiot uprawniony, który tą kompetencję powinien traktować jako uprawnienie, a nie obowiązek[4]


Elementami podjęcia decyzji o wprowadzenia stanu wyjątkowego będzie w związku z tym ocena:

- stanu prawnego zaistnienia przesłanek dopuszczalności wdrożenia stanu wyjątkowego;

- rodzaju, skali i przewidywanej ciągłości zagrożeń;

- efektów dotychczasowych działań sił i środków własnych, w tym właściwych ogniw aparatu państwowego, a przede wszystkim przewidywanej skuteczności zwykłych środków konstytucyjnych;

- przewidywanej skuteczności działania organów i służb państwa w sytuacji rozszerzonych kompetencji oraz ograniczonych praw i wolności obywatelskich;

- przewidywanej reakcji społecznej;

- uwarunkowań międzynarodowych.

W zakresie możliwości prawnych wprowadzenia stanu wyjątkowego, konieczne będzie skonkretyzowanie dotychczas zaistniałych okoliczności faktycznych i dokonanie ich ewentualnego zakwalifikowania do przewidywanych w Konstytucji oraz ustawie o stanie wyjątkowym przesłanek, umożliwiających zastosowanie regulacji nadzwyczajnych. Sprawę komplikuje tutaj mnogość użytych przez ustawodawcę zwrotów formalnie niezdefiniowanych, takich jak: szczególne zagrożenie, zwykłe środki konstytucyjne, normalne funkcjonowanie państwa, konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli, porządek publiczny. I choć wiele z tych określeń jest wytłumaczona w literaturze naukowej, to jednak wciąż posiadają one charakter ocenny. Podobna problem występuje w kwestii wykorzystania oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w stanie wyjątkowym, które mogą zostać użyte, jeżeli dotychczas zastosowane siły i środki zostały wyczerpane (nie wiadomo czy chodzi o tu o siły i środki np. Komendy Wojewódzkiej Policji, która działa na terenie, na którym wprowadzono stan wyjątkowy, czy też o siły i środki całej Policji). Można założyć, że niedookreśloność użytych w przepisach sformułowań może być pomocna przy stosowaniu stanu wyjątkowego, jednak z drugiej strony może rodzić obawy u decydentów o inną ich interpretację przez oponentów politycznych i hipotetyczne wyciąganie konsekwencji po ewentualnej zmianie frakcji rządzącej. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego dodatkowo ma wpływ na ewentualne wybory do władz publicznych oraz przedłużenie kadencji organów tych władz.


Poważny dylemat przy wprowadzaniu stanu wyjątkowego będzie z pewnością stanowić spodziewana skuteczność zastosowanych ograniczeń i zwiększonych kompetencji, w szczególności w kontekście trwających lub przewidywanych zamachów terrorystycznych oraz ich skutków. Praktycznie nigdy nie będzie do końca wiadomo, czy „seria” ataków właśnie się skończyła, czy też będzie trwać nadal, a wszelkie uzyskiwane w tym zakresie przez decydentów informacje (np. od służb specjalnych lub Policji) mogą być obarczone błędem. Trzeba pamiętać, że wprowadzenie we Francji stanu wyjątkowego nie spowodowało zaprzestania dokonywania ataków terrorystycznych (choć kolejne pojawiły się dopiero po pewnym czasie od zamachu w Paryżu), a oddziaływanie rozwiązań nadzwyczajnych na ich udaremnianie – według danych oficjalnych stało się tak dwadzieścia razy w samym roku 2017 – pozostaje tak naprawdę nieznane. W okresie od listopada 2015 roku do maja 2017 roku władze wydały 155 zakazów dotyczących organizacji zgromadzeń publicznych a przynajmniej teoretycznie na części z nich mogło dojść do aktów terroru. Dodatkowo w pierwszych trzech miesiącach stosowania stanu wyjątkowego przeprowadzono prawie 3.300 przeszukań u osób podejrzewanych o kontakty ze środowiskami terrorystycznymi, lecz jedynie w 28 przypadkach wykorzystano efekty tych czynności do spraw związanych z terroryzmem, co skrupulatnie podnoszone jest przez organizacje zajmujące się ochroną praw człowieka[5].


Z chwilą wprowadzenia stanu wyjątkowego, realizacja nowych zadań, w tym przykładowo egzekwowanie rygorów nadzwyczajnych, spadnie przede wszystkim na Policję lub ewentualnie - w razie jego zastosowania w pasie nadgranicznym - na Straż Graniczną. Obowiązujące regulacje nie odnoszą się wprost do tego, która z formacji ma wówczas odgrywać wiodącą rolę, jednak pośrednio może na Policję (Straż Graniczną) wskazywać treść artykułu 8 ustawy o stanie wyjątkowym, mówiąca o działaniu organów władzy publicznej w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji. Wobec ewentualnej chęci wykorzystania w stanie wyjątkowym oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych, ustawodawca przewidział odrębną procedurę (art. 11 ustawy), co może wydłużyć proces ich angażowania. Dowódcom wojskowym pozostawiono względną samodzielność w zakresie określenia szczegółowego sposobu wykonania nałożonych zadań, co różni ten tryb od zasad współdziałania Policji z Siłami Zbrojnymi zaangażowanymi np. na podstawie art. 18 ustawy o Policji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego z uwagi na zagrożenie działaniami o charakterze terrorystycznym, realna wydaje się chęć jednoczesnego skorzystania z pomocy dla Policji ze strony oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych na podstawie art. 22 ustawy o działaniach antyterrorystycznych. Tryb ten wprawdzie przyznaje żołnierzom Wojsk Specjalnych większe uprawnienia w zakresie użycia oraz wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, jednak wymaga wdrożenia kolejnej procedury, w dodatku przewidującej inne zasady dowodzenia i współdziałania Policji oraz wydzielonych pododdziałów Sił Zbrojnych.


Ogromną rolę podczas ewentualnego stanu wyjątkowego będzie odgrywała kwestia współdziałania pomiędzy formacjami (służbami) odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rolę decydentów politycznych i dowódców będzie jasne określenie kompetencji i granic odpowiedzialności współdziałających podmiotów oraz sposobów podejmowania decyzji, natomiast ze strony wykonawców wskazana będzie znajomość ustalonych procedur, wzajemne zrozumienie dla własnych potrzeb i ograniczeń, jak również zaufanie przy wymianie informacji. Odbywające się w ostatnim czasie wspólne treningi i ćwiczenia różnych formacji, w szczególności w zakresie reagowania na zagrożenie terrorystyczne, jest najlepszym sposobem na nawiązanie w przyszłości skutecznego współdziałania. Kolejną istotną kwestią do rozpatrzenia przy wdrażaniu stanu wyjątkowego jest jego faktyczne zazębianie się z zarządzaniem kryzysowym, poruszającym się przecież w obszarze znacznych ograniczeń w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków[6]. Brak jasnego odniesienia się do tej problematyki w obowiązujących przepisach może powodować niepotrzebne dylematy w określaniu kompetencji podmiotów władzy publicznej i utrudniać tym samym efektywne przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym. Zagadnienie to nie zostało również dostatecznie wyjaśnione w literaturze naukowej[7]


Podsumowując powyższe przemyślenia, należy zaznaczyć, że pomimo swoistej polskiej „niechęci” do stosowania stanów nadzwyczajnych, mogą w przyszłości pojawić się zagrożenia, których ocena spowoduje konieczność wprowadzenia jednego z nich. Odpowiedzialne władze nigdy nie powinny wykluczać takiej możliwości. W zakresie stanu wyjątkowego można założyć, że najbardziej prawdopodobne będzie jego wdrożenie z uwagi na działania o charakterze terrorystycznym lub w cyberprzestrzeni. Niewykluczone, że decyzja o zastosowaniu tej instytucji będzie podejmowana w ciągu bardzo krótkiego przedziału czasu, przy uwzględnieniu wszystkich wymienionych elementów - podobnie jak działo się to trzy lata temu w Paryżu. Z pewnością jednak postanowienie takie będzie zważać również na czynniki natury politycznej, które mogą przeważyć nad oceną sytuacji ze strony formacji (służb) bezpieczeństwa wewnętrznego lub Sił Zbrojnych. Dlatego ważną rolę powinno tu odgrywać ciągłe monitorowanie zagrożeń, dbanie o sprawność osiągania gotowości do działania oraz planowanie, które choć z pewnością nie będzie dotyczyć wszystkich możliwych scenariuszy, to jednak zmusza do myślenia o przyszłości.








1. Szczegóły w: Paris attacks kill more than 120 people – as it happened, „The Guardian” wydanie internetowe z dn. 14.11.2015 r., https://www.theguardian.com/world/live/2015/nov/13/shootings-reported-in-eastern-paris-live, [dostęp: 30.11.2018 r.].

2. Paris terror attack: Everything we know on Saturday afternoon, „The Telegraph” wydanie internetowe z dn. 21.11.2015 r., https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/france/11995246/Paris-shooting-What-we-know-so-far.html, {dostęp: 02.12.2018 r.].

3. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 nr 78, poz. 483 z późn. zm.); Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1928). Dalsze przytoczenia w tekście rozwiązań prawnych dotyczą głównie tych dwóch aktów normatywnych.

4. Stany wyższej konieczności państwa oraz zadania organów władzy w administracji państwowej w tym zakresie (zespół autorski S. Koziej i in.),Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 1996, s. 27.

5. Szerzej we: Francja: Niekontrolowane ograniczenia zgromadzeń pod przykrywką walki z terroryzmem, informacja Amnesty International z 31.05.2017 r., https://amnesty.org.pl/francja-niekontrolowane-ograniczenia-zgromadzen-pod-przykrywka-walki-z-terroryzmem/ [dostęp: 30.11.2018 r.] oraz opracowanie tej samej organizacji: Upturned lives. The disproportionate impact of France’s state of emergency, https://www.amnestyusa.org/files/eur2133642016english_final_pdf.pdf [dostęp: 30.11.2018 r.].

6. Por. definicję sytuacji kryzysowej, zawartej w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 209 z późn. zm.).

7. Przykładowo odnosi się do tego W. Kitler w pracy Konsolidacja podsystemów zarządzania kryzysowego

Ostatnio opublikowane:
  • YouTube
  • Twitter Ikona społeczna
  • Facebook Social Ikona